+996 (312) 59-55-60, 91-03-76

ПАРАГРАФ

 

Проблемы совершенствования гражданского законодательства Кыргызской Республики

Частное право (гражданское право) – база, ядро правового обеспечения рыночной организации экономики, основу которой составляют неприкосновенность частной собственности, самостоятельность и инициативность субъектов, свобода экономической деятельности, конкуренция.

Гражданское право, вместе с семейным и международным частным правом, образуют основу частного права.  Это основная базовая отрасль права, призванная, регулировать частные, главным образом, имущественные отношений, и по праву занимающее центральное и ключевое место в системе правовых отраслей определяющих правопорядок в частноправовой сфере.  История  развития мировой цивилизации  и опыт отдельных государств показывает, что действенность и живучесть определенных гражданско-правовых конструкций и категорий  объясняется тем, что они являются именно той адекватной правовой формой,  в  которой  находят воплощение частные интересы лиц.

Основным источником гражданского права, а также ядром гражданского законодательства Кыргызской Республики является Гражданский Кодекс Кыргызской Республики[1], выступающий важным системообразующим кодифицированным нормативным актом. Гражданский  Кодекс по значимости и определения частных интересов членов гражданского общества второй после Конституции законодательный акт; по образному выражению,  экономическая библия, конституция.

Гражданский кодекс (гражданское право) – инструмент эффективного воздействия права на экономику, основа создания гражданского общества, гарантия обеспечения прав и свобод, частных интересов граждан и создаваемых ими юридических лиц.

Успешность и эффективность правового регулирования, а в конечном итоге  достижение желаемого правового результата во многом зависит от состояния и стабильности  гражданского законодательства  и, главным образом, его стержня – Гражданского кодекса  как фактора и условия нормального функционирования и поступательного развития гражданского общества, государства и экономики.

 Постоянное совершенствование законодательства адекватно динамике развития общественных отношений  в соответствии с преобразованиями в общественно-политической, социально-экономической сферах является одной из главных задач государства в условиях создания правового государства и формирования рыночных отношений. 

Особым вопросом развития гражданского законодательства является организация работы по внесению в ГК необходимых поправок, дополнений и усовершенствований. Практика применения ГК и доктринальный анализ его текстов обнаруживают как пробелы и противоречия, так и неудачные решения, что, впрочем, неизбежно в таком сложном и объемном акте. В то же время уже имеется печальный опыт внесения в ГК недостаточно продуманных, скороспелых поправок.

Отдельными проблемами законотворческой работы являются принятие законов спонтанно, без учета их соподчиненности, которые нередко противоречат друг другу, тормозят действие друг друга. Совершенствование Гражданского кодекса носит фрагментарный характер, когда в Гражданский кодекс вносятся изменения и дополнения с целью приведения в соответствие с вновь принятыми законами, которые не всегда согласовываются с концептуальными положениями Гражданского кодекса. Также этот процесс сопровождается обнаружением коллизий в концептуальных положениях и юридических конструкциях  не только в системе гражданского законодательства - между Гражданским кодексом и специальными гражданскими законами, но и между гражданским правом (законодательством) и другими отраслями права (законодательства). Что является проявлением проблем  соотношения  смежных отраслей права, регулирующих пограничные отношения,  разграничения сфер их регулирования. 

Совершенствование законодательства, в целом, и гражданского, в частности,  необходимо осуществлять на основе общих концептуальных положений, которые изначально в виде принципов, основных положений, правовых конструкций заложены  в Гражданском кодексе - основном источнике гражданского права.  А они базируются на тех научно-теоретических и фундаментальных категориях, положениях и достижениях науки гражданского права, которые выработаны и сформулированы на основе глубокого научно-теоретического анализа и обобщения многовекового опыта и практики гражданско-правового регулирования общественных отношений.  При разработке и принятии новых законов и других нормативных актов, или внесение изменений и дополнений в действующие эти положения не всегда учитываются, они принимаются в отрыве от смысла и контекста последних, в противоречии  или отклонении  от концепций  их правовых конструкций.

Необходимо организовать тщательный мониторинг, анализ как практики применения норм Гражданского Кодекса судебными и иными органами, так и критических замечаний, высказываемых в литературе и публичных обсуждениях. Собранные материалы должны подвергаться тщательному профессиональному обсуждению, прежде чем будут приниматься решения о внесении изменений. Зачастую изменения по одному частному, казалось бы, небольшому вопросу оказываются связанными с другим, регулируемым иным институтом. Должна учитываться внутренняя системная взаимосвязанность норм и институтов гражданского законодательства, которая не всегда лежит на поверхности и не всегда и не для всех очевидна.

Так, в обоснование актуальности вышесказанных проблем остановимся на отдельных проблемных вопросах гражданско-правового регулирования гражданских отношений в Кыргызской Республике.

1. В ст.2 ГК КР закреплен принцип иерархии гражданского законодательства,  что должно обеспечивать единство и согласованность норм ГК, издаваемых на его основе и в его развитие законов, указов Президента и постановлений Правительства КР.

Общим недочетом складывающейся системы гражданского законодательства являются все более частые случаи отступлений в принимаемых новых законах от норм ГК. Это нарушает иерархию гражданских законов и усложняет их применение.

Обширность сферы гражданского права и стремление министерств и ведомств, а также отдельных представленных в органах государственной власти социальных групп иметь собственные и удобные для них законы приводят к тому, что число законодательных актов в области гражданского права в Кыргызстане заметно возрастает. Это ведет к усложнению и излишней дифференциации законодательства и одновременно усложняет изучение и применение правовых норм как гражданами и юридическими лицами, так и судебными органами.

Неоправданно широкий простор в юридической практике продолжает занимать ведомственное правотворчество. Без опоры на закон оно часто создает вредный психологический настрой на то, что в первую очередь следует руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными актами. Гипертрофированное значение ведомственного приказа – питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.

Полностью ликвидировать ведомственное нормотворчество нельзя. Издание ведомственных приказов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах вполне допустимо. Главное, чтобы ведомственные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств.

Болевой точкой современного правотворчества является принятие во многих случаях нормативных решений в пользу групповых, корпоративных интересов. Эта тенденция особенно опасна в сфере законодательной деятельности, поскольку закон по своей природе должен быть выразителем общей воли и общезначимого интереса, а не интересов отдельных социальных слоев и групп.

Требования гражданского законодательства плохо выполняются государством, призванным выступать в роли регулятора гражданского оборота и контролера осуществления гражданских правоотношений. Значительно снижена эффективность деятельности правоохранительных органов. Так, в значительной степени именно законодательная и исполнительная власть, правоохранительные органы и суды несут ответственность за контрабандный ввоз товаров в ущерб отечественным производителям, в особенности, сельскохозяйственным; грубое нарушение права частной собственности, когда путем использования государственно-властных возможностей и лазеек в законодательстве, а зачастую – злостным и прямым его нарушением путем рейдерства захватывается чужая собственность, бизнес;  возникновение теневого рынка производства и продаж; низкий уровень договорной дисциплины вследствие низкой судебной защиты нарушенных прав по причине коррумпированности судебного корпуса и правоохранительных органов и т.п.

К сожалению, внедрение рыночных связей с помощью правовых мер проводилось неоправданно быстро, наспех, без тщательной подготовки, зачастую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета товаропроизводителя, при сравнительной низкой общей культуре населения.  Законодательство зачастую не успевает за быстро меняющимися реалиями государственной и общественной жизни. Возникающие в этой связи пробелы в законодательстве порождают много неурегулированных вопросов и споров по поводу: осуществления государственной власти;  охраны прав личности;  собственности; владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.

Следует отметить бессистемность и хаотичность в формировании массива нормативных правовых актов:  нарушение приоритетов в правовом регулировании;  погоню за количеством законов как самоцель; несбалансированность в системе действующего законодательства, принятие новых законов без увязки их с уже действующими;  нарушение системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами;  отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов;  неоправданную поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений; несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники.

Изменение ранее изданных нормативных правовых актов стало неотложной необходимостью. Их сохранение - дезориентирующий фактор ГК, законности в гражданских и смежных с ними правоотношениях.  Но при этом, слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы при недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без анализа прогнозов их эффективности. Все это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствует оправданию нарушения правовых норм.

Обзор законодательства выявляет тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей,  что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Внутри отраслей наблюдаются как «вакуумы», когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений.

Обилие законов и иных актов еще не приводит  к прочному правовому порядку. Серьезным недостатком законодательства является слабая практическая реализация положений законов.

В качестве примера по выше обозначенным проблемам можно назвать:

норму в ч.3 п.1 ст.1 ГК КР, введенную Законом о внесении изменений и дополнений в ГК КР от 15 июля 2009 года № 216: «Особенности отношений в области исламских принципов банковского дела и финансирования регулируются другими законами. К отношениям в области исламских принципов банковского дела и финансирования настоящий Кодекс применяется в части, не урегулированной другими законами», которая вызывает ряд вопросов относительно иерархии ГК и законов, регулирующих «особенности отношений в области исламских принципов банковского дела и финансирования»;

положения главы 4 ГК КР «Крестьянское (фермерское) хозяйство», которые вносят путаницу в определении правового статуса крестьянского (фермерского) хозяйства, определяя его в качестве отдельной организационно-правовой формы юридического лица в разрез с главным признаком юридического лица – обособленность имущества.

2. В пунктах 3 и 4 ст.231 Гражданского Кодекса Кыргызской Республики «Право оперативного управления» обнаруживается явное противоречие, где в п.3 установлено «учреждение вправе отчуждать…», а в п.4  «учреждение не вправе отчуждать…». Тем самым, установлены взаимоисключающие правила, которые не способствуют созданию адекватной законодательной базы для определения имущественных прав юридических лиц-несобственников - государственных или муниципальных предприятий, либо учреждений - и их имущественных взаимоотношений с учредителями-собственниками имущества, на базе которых создаются такие юридические лица, особенно в современных условиях активного создания  таких юридических лиц государством и другими субъектами.     

Анализ норм ГК КР (ст. 85, 225, 227, 158, 159, 230, 231),  показывает, что юридическими лицами-несобственниками  закрепленного имущества являются:

1) государственные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или оперативного управления,

2) муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения,

3) учреждения на праве оперативного управления, т.е. субъектами права оперативного управления выступают:  государственные предприятия и  учреждения.

А нормы ст. 231 ГК КР, определяют права на закрепленное имущество только  учреждений как юридических лиц-несобственников.  В то время, когда правило в п.3 указанной статьи по содержанию правомочия распоряжения было  рассчитано на государственные предприятия, основанные на праве оперативного управления, и не могло определять права на имущество учреждения, что определяется п.4 этой же статьи.

Таким образом, права госпредприятия на закрепленное за ним имущество на праве оперативного управления не были определены в ст.231 ГК КР, несмотря на указание такой необходимости определения в ст.159, 225 ГК КР, т.е. как бы «выпал из поля зрения» законодателя.  Необходимо устранение указанных противоречий.

Также, стоит задуматься над вопросом возможности создания на праве оперативного управления муниципальных предприятий, поскольку это может быть обусловлено публичными интересами и экономической целесообразностью. Поэтому не исключается возможность создания (если уже не созданы и не действуют) муниципальных предприятий на праве оперативного управления, где  больше ограничения права распоряжения имуществом, чем при праве хозяйственного ведения, в чем и заинтересован собственник, о чем свидетельствует практика создания государством предприятий преимущественно на праве оперативного управления, нежели на праве хозяйственного ведения. Муниципальные предприятия  могли бы создаваться не только на праве хозяйственного ведения, как это указано в п.4 ст.227 ГК КР, но и на праве оперативного управления.  В этом случае в ст. 159 и 231 ГК необходимо внести соответствующие изменения, где наряду с «государственными» следует предусмотреть «муниципальные» предприятия, также пересмотреть  содержание норм в ст. 159 ГК КР.

В этой связи, необходимо пересмотреть содержание ряда статей  ГК КР (ст.158, 159).

3. Очень интересной с точки зрения абсурдности выглядит юридическая конструкция так называемого временного (на три года) права собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения банков[2].  Следовало бы должным образом оценить огромное и искреннее желание законодателя создать благоприятные правовые условия для стимулирования кредитования банками  сельхозтоваропроизводителей под залог сельскохозяйственных земель, если бы не юридическая абсурдность этой конструкции, которая входит в полное противоречие с общетеоретическими положениями науки гражданского права и законодательными установлениями о бессрочности права собственности как главного его признака.  Не говоря о научно-теоретической стороне этого вопроса, такое положение создает проблемы в правоприменительной сфере. У банка, получившего в виде залога земельный участок, в случае обращения взыскания на него вследствие не возврата кредита залогодателем, не возникает право собственности в классическом его понимании с триадой правомочий владения, пользования и распоряжения. Поскольку банк не может в соответствии с теми ограничениями и запретами, установленными земельным законодательством, ни пользоваться, ни распоряжаться по своему усмотрению земельным участком, кроме того как, произвести отчуждение путем продажи тому кругу субъектов, которые могут быть в соответствии с земельным законодательством собственниками таких земель. В противном случае такие земли, находящиеся у банков  подлежат принудительной продаже по решению суда, так как после трехгодичного срока установленного для добровольного отчуждения банком земельного участка, банк становится лицом, которому данный земельный участок не может принадлежать. Это известная юридическая конструкция, применяемая  в случаях аналогичных с вышеописанным, где лицо обязанное произвести отчуждение в отношении имущества  обладает правом владения, но не правом собственности.

4. Гражданско-правовой проблемой являются определение субъекта права муниципальной собственности. Кто  является его субъектом, в интересах которого используется муниципальное имущество?  Поскольку  субъект права собственности выступает субъектом (участником) правоотношений собственности,  соответственно  выступает субъектом гражданских прав (правоотношений).  В п.3 ст.1 ГК КР в качестве субъектов гражданских прав определены граждане, юридические лица и государство. Исходя из такого субъектного состава гражданских правоотношений,  которые для того, чтобы быть участниками гражданских правоотношений  должны обладать самостоятельным обособленным имуществом для несения самостоятельной имущественной ответственности, и определены основные  виды (формы) права собственности:  граждан и юридических лиц  как частная, государства как государственная. Поэтому, казалось бы,  должна быть только частная и государственная  собственность. Но в ст. 12  Конституции Кыргызской Республики[3] признается и защищается  наряду с частной и государственной собственностью, также, муниципальная,  и иные формы собственности. Это также нашло закрепление в п.1 ст.223 ГК КР: «Имущество может находиться в собственности  граждан и юридических лиц, а также собственности государства. Признаются частная, муниципальная и государственная собственность». Эта норма, войдя в противоречие с конституционно-правовой нормой, обнаруживает внутреннее противоречие, заключающееся в несоответствии видам собственности (выделенным на такие виды по их субъектам) их субъектов.  Граждане и негосударственные юридические лица выступают субъектами  частной собственности, государство же -  государственной собственности. А кто выступает субъектом муниципальной собственности из этой нормы непонятно. К тому же эта норма ГК КР сужает конституционно-правовое положение о многообразии форм собственности, закрепленное в ст. 12  Конституции Кыргызской Республики, где установлено, что в Кыргызской Республике признается разнообразие форм собственности и гарантируется равная правовая защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Рассмотренные выше вопросы только часть проблем гражданско-правового регулирования общественных отношений в Кыргызстане, требующих разрешения.

Законодательство призвано быть важным и эффективным инструментом государственного руководства обществом. Своевременность, полнота и точность законодательных решений являются одним из определяющих факторов демократического реформирования, становления правового государства, цивилизованного рынка и усиления гарантий прав и свобод граждан.  Юридически правильное, всестороннее урегулирование общественных отношений осуществляется за счет издания новых нормативных актов, и путем повышения его качества, эффективности действующего законодательства, усиления его научной обоснованности. Процесс совершенствования законодательства также предполагает тенденцию укрепления его стабильности, без которой оно не может существовать как постоянная система регулирования общественных отношений. Стабилизация призвана снять напряжение, ослабить внутренние противоречия.

Стабильность законодательства обеспечивается наличием ряда факторов, которые можно условно разделить на: материальные и специальные юридические. К материальным факторам относятся: устойчивость социально-экономических, государственно-политических и национальных взаимосвязей; своевременное законодательное реагирование на важнейшие социальные процессы с учетом перспективности характера их развития; объективность и обоснованность целей экономических преобразований; прогнозирование необходимости юридического опосредования той или иной общественной сферы в будущем.

Специальные юридические факторы включают в себя следующие условия: соответствие текущего законодательства Конституции;  издание и функционирование подзаконных нормативных актов на основе и во исполнение закона; высокий уровень правовой интенсификации; совершенство законодательной техники; юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта.

 При этом необходимо обеспечить комплексный подход к совершенствованию законодательства, а главное единообразное видение путей его развития. В этих целях в Кыргызской Республике ощущается насущная потребность в разработке: в отраслевом разрезе - Концепций развития гражданского и других отраслей законодательств,  а в целом  - Концепции правовой политики, т.е. стратегического плана правовой политики государства,  в целом, и в гражданском и других отраслях законодательств,  в частности.  У государства должно быть четкое видение и  программа системного,   научно обоснованного, последовательного использования механизма правового регулирования для достижения стратегических государственных целей, правового обеспечения экономики, гарантированности прав и свобод личности.  Необходим документ, содержащий анализ законодательства и правового механизма, в том числе в отраслевом разрезе, с выявлением серьезных недостатков, пробелов, противоречивых положений, потребностей и направлений регулирования общественных отношений и предусматривающий пути и механизмы совершенствования законодательства, предложения по принятию, изменению соответствующих законов и иных нормативных актов на единой концептуальной основе. Разработка Концепции обусловлена необходимостью дальнейшего совершенствования действующего законодательства как единой, внутренне согласованной системы  государства, создания эффективного механизма контроля за реализацией и исполнением этого законодательства. Целями Концепции должны быть:

1. Ликвидация противоречий в законодательстве.

2.Повышение качественного уровня законодательства, обеспечение наиболее полного его соответствия назревшим потребностям развития общества.

3. Обеспечение стабильности законодательства.

Основными мерами по совершенствованию законодательства должны стать: восполнение пробелов в правовом регулировании, перспективное планирования законопроектной деятельности, научная экспертиза законопроектов, использование в законодательстве единого перечня терминов на государственном и официальном (русском) языках, в целях создания условий для эффективной реализации всех принимаемых законов четкого соблюдения принципа достаточности их финансового обеспечения, введение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов.

В этих целях следует обратиться опыту России и Казахстана, и использовать их в Кыргызстане, разумеется, исходя из особенностей реально сложившихся в Кыргызстане отношений и уровня развития законодательства.

Так, Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации была подготовлена на основании Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» и утверждена Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Данным Указом глава государства определил цели совершенствования гражданского законодательства страны, основными из которых являются: дальнейшее развитие основных принципов гражданского законодательства Российской Федерации, соответствующих новому уровню развития рыночных отношений; отражение в Гражданском кодексе Российской Федерации опыта его применения и толкования судом; обеспечения стабильности гражданского законодательства Российской Федерации.

В Республике Казахстан совершенствование законодательства также проводиться на основе Концепции правовой политики и Концепции совершенствования гражданского законодательства Республики Казахстан[4].

Такие правовые Концепции в Кыргызстане должны разрабатываться в контексте и исходя из социально-экономических направлений  и приоритетов развития общества, государства и экономики, отраженные в таких основных программных документах как Национальная стратегия устойчивого развития страны до 2017 года,  Стратегия развития агропромышленного комплекса КР и др.[5] Концепция управления муниципальной собственностью в Кыргызской Республике на период 2004-2006 годов[6], Концепция государственной политики в сфере регулирования экономической деятельности субъектов предпринимательства (Концепция дерегулирования экономики)[7] и др.[8]

 

 



[1] Гражданский кодекс Кыргызской Республики:  часть I от 8 мая 1996 года;  часть II от 5 января 1998 года.- Б.: Академия, 2010. ( Далее – ГК КР).

 

[2] См.: Ст. 1,5 Земельного Кодекса КР от 2 июня 1999г.// «Эркин-Тоо» от 16.06.1999г., № 47-48;  Ст.6, 7, 17 Закона «Об управлении  землями сельскохозяйственного назначения» от 14 января 2001г.// «Эркин-Тоо» от 17 января 2001г., №4.  Ограничение юридическим лицам, в т.ч. банкам   и специализированным сельскохозяйственным финансовым организациям, иметь право собственности на сельхозземли, было пересмотрено Законом о внесении изменений и дополнений  в  ЗК КР и Закон «Об управлении  землями сельскохозяйственного назначения» от 26.05.2009 г. //«Эркин-Тоо» от 09.06.2009 г. № 44.

 

[3] См.: Конституция Кыргызской Республики, принята референдумом (всенародным голосованием)

27 июня 2010 года.- Б.,2010.

 

[4] См.: Сулейменов М.К. Гражданский кодекс Республики Казахстан: пятнадцать лет достижений и неудач. / Гражданское право и гражданское законодательство: Материалы международной научно-практической конференции в рамках ежегодных цивилистических чтений, посвященной юбилею Гражданского кодекса Республики Казахстан (15-летию Общей части и 10-летию Особенной части), Алматы, 13-14 мая 2009 г. / Отв. ред. М.К.Сулейменов. – Алматы: НИИ частного права КазГЮУ, 2009. – С.41.

[5] См.: Узакбаев А.Н. Правовая реформа в аграрном секторе./ Юристы и аграрии за «круглым столом» (материалы обсуждения правовых вопросов аграрно-земельной реформы в Кыргызстане – Б. «Просвещение», 2004.- С.16-19.

[6] Одобрена постановлением Правительства Кыргызской Республики от 26 апреля 2004 года N 296 // Информационно-правовая система «Токтом юрист».

[7] Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 5 февраля 2004 года N 25 // Информационно-правовая система «Токтом юрист».

[8] Подробнее см.: Узакбаев А.Н. Правовая реформа в аграрном секторе./ Юристы и аграрии за «круглым столом» (материалы обсуждения правовых вопросов аграрно-земельной реформы в Кыргызстане – Б. «Просвещение», 2004.- С.16-19.

 

 Узакбаев Азамат Насырович,и.о. доцента кафедры трудового, земельного и экологического права Юридического института Кыргызского Национального Университета им. Ж. Баласагына

Обратная связь
Бесплатная демонстрация ИС Параграф
Купить ИС Параграф